Columna del profesor e investigador universitario Jaime Alberto Morón Cárdenas.
El Magdalena será Departamento de tercera categoría en 2027 (Opinión Caribe, 2026). La noticia se ha leído como un juicio sobre la administración de turno, pero la categoría es la última estación de un recorrido de más de tres décadas. Si se siguen en orden las reformas que definieron con qué recursos y con qué funciones gobiernan los departamentos, aparece una constante: cada una les entregó más responsabilidades o más vigilancia, pero ninguna les entregó más impuestos.
La Constitución de 1991 consagró la elección popular de gobernadores y definió al departamento, en su artículo 298, como instancia de coordinación, de complementariedad de la acción municipal y de intermediación entre la Nación y los municipios: un gobierno intermedio, sin una función propia clara. La Ley 60 de 1993 repartió el situado fiscal con una fórmula que, como advertí entonces, premiaba a los municipios ricos y trataba por igual a los desiguales (Morón, 2004). El departamento conservó los impuestos de siempre: licores, cerveza, cigarrillos, registro y vehículos, los menos dinámicos del sistema (Iregui, Ramos y Saavedra, 2001). La descentralización empezó siendo política; la fiscal quedó para después.
El después llegó con la crisis. La recesión de 1998 y 1999 encontró a los departamentos con nóminas y pasivos pensionales que sus rentas no podían pagar. En 2000 el Magdalena se acogió a la Ley 550 de 1999, la ley de quiebras de las entidades públicas, y en julio de 2001 firmó el acuerdo con sus acreedores (Corte Constitucional, 2005; Departamento del Magdalena, 2009). En el camino quedó en liquidación la Industria Licorera del Magdalena: el Departamento dejó de producir el licor del que vivía y pasó a vivir del que producen otros.
La respuesta de la Nación fue la Ley 617 de 2000. Clasificó a los departamentos por población y por sus ingresos corrientes de libre destinación, los únicos que el gobernador puede gastar sin destino fijo, medidos en salarios mínimos, y les fijó un techo de gasto de funcionamiento: el 50 % de esos ingresos en categoría especial, el 55 % en primera, el 60 % en segunda y el 70 % en tercera y cuarta. Puso orden en las cuentas, pero amarró el tamaño de la gobernación a sus impuestos más débiles. Brennan y Buchanan (1980) habrían aplaudido el freno al Leviatán; el problema es que se le puso a un cuerpo sin músculo. La Ley 617 cuidó la caja, pero achicó la cabeza.
En 1999 escribí que los amigos del centralismo proponían convertir las transferencias en un porcentaje fijo, y que eso acabaría con las aspiraciones de regiones como la Costa Caribe (Morón, 1999). El Acto Legislativo 01 de 2001 hizo algo parecido: creó el Sistema General de Participaciones, que agrupa los giros de la Nación para salud, educación y agua, y desligó su crecimiento de los ingresos nacionales; el Acto Legislativo 04 de 2007 prolongó la regla. La Ley 715 de 2001 repartió las competencias: los municipios grandes se certificaron en educación y, desde 2011, los recursos de la salud subsidiada se giran directamente a las EPS. El departamento quedó en medio: no recauda lo que gira la Nación ni presta lo que prestan los municipios.
El Magdalena vivió esa arquitectura en carne propia. A mediados de la década de 2000, cerca del 70 % de sus ingresos eran transferencias y solo el 21 % recaudo propio (Romero, 2006). En 2009, cuando se modificó el acuerdo de la Ley 550 para corregir las deficiencias en su organización y funcionamiento, estaba en tercera categoría, y allí siguió hasta 2015, con un funcionamiento que llegó al 66 % de sus ingresos libres en 2013 (Contraloría General de la República [CGR], 2020). Las regalías de 2012 llegaron a los departamentos no productores, pero financian proyectos; no pagan la nómina ni cuentan para la categoría. Más recursos, menos autonomía.
El Departamento volvió a tercera en 2022, con los ingresos de la pandemia, y subió a segunda entre 2023 y 2026. En 2025 sus ingresos libres sumaron $166.357 millones, 116.865 salarios mínimos, cuando para segunda hacían falta 122.001 (CGR, 2026). Esta vez no fue el gasto: el funcionamiento fue el 49,1 %, por debajo incluso del techo de primera. Fue el ingreso. La cerveza, la principal renta libre, recaudó $96.893 millones en 2023 y $97.352 millones en 2025, mientras el salario mínimo, la vara de medir, subió 22,7 %. Las estampillas crecieron 64,8 % y las transferencias 42,8 %, pero ninguna de las dos cuenta para la categoría. Entonces fallaba el gasto; hoy falla el ingreso.
La comparación con los departamentos que se parecen confirma que el problema es estructural. En impuestos propios por habitante, Sucre y Córdoba recaudan $172 mil al año; el Magdalena, $174 mil; Bolívar, $187 mil; el Cesar, $114 mil, y La Guajira, $100 mil, según cálculos propios (CGR, 2026), todos con pobreza entre el 44 % y el 60 % (DANE, 2026a). En 22 departamentos, la correlación entre la informalidad de la capital y ese recaudo es de −0,72 (DANE, 2026b; cálculos propios): el contrabando no paga impuesto al consumo, ni la moto sin matrícula impuesto vehicular. El Magdalena, además, depende menos de la Nación que sus vecinos: las transferencias son el 63,6 % de sus ingresos corrientes, frente al 78,7 % en Sucre y el 80,2 % en Córdoba. No es el peor del Caribe; es uno típico de una región que el diseño fiscal dejó sin base propia.
La salida prometida sigue en el limbo. El Acto Legislativo 03 de 2024 eleva esos giros hasta el 39,5 % de los ingresos corrientes de la Nación en doce años, pero condicionó el aumento a una ley de competencias que se hundió en junio de 2026 y que el nuevo Gobierno anunció retirar (El Tiempo, 2026; El Nuevo Siglo, 2026). La reforma de los impuestos territoriales que propusieron la Comisión de Estudio del Sistema Tributario Territorial (2020) y la Misión de Descentralización (Departamento Nacional de Planeación [DNP], 2024) tampoco está en la agenda. Y aun aprobados, esos giros llegarían con destino fijo y no sacarían al Magdalena de la tercera. La Nación recauda el 81 % de los impuestos del país; los departamentos, el 5 % (DNP, 2024). Weingast (2009) lo explicó: quien no depende de su propio recaudo tiene pocos incentivos para hacer crecer su economía.
Lo anterior no exime a la administración. La Contraloría Departamental reportó $127.873 millones de rentas por cobrar al cierre de 2024, de las que se recuperó el 5,84 % en el semestre siguiente (Contraloría Departamental del Magdalena, 2025); con menos del 6 % de esa cartera se habría cubierto la brecha de $7.300 millones. El Índice de Desempeño Fiscal cayó de 58,0 puntos en 2021 a 50,5 en 2024 (DNP, 2026). Y la tercera trae un incentivo perverso: el techo de funcionamiento sube del 60 % al 70 %. A quien recauda menos, la Ley 617 le permite gastar más en sí mismo.
Las propuestas deben tener responsable, instrumento y plazo. En primer lugar, que la Asamblea Departamental fije por ordenanza, en el trámite del presupuesto de 2027, un techo de funcionamiento del 60 %, para que la holgura de la tercera no se convierta en nómina. En segundo lugar, que la Secretaría de Hacienda presente en el primer trimestre de 2027 un plan de cobro de cartera y de control al contrabando, con metas trimestrales publicadas. En tercer lugar, que la bancada del Caribe y la Federación Nacional de Departamentos radiquen antes de junio de 2027 una reforma a la Ley 617 que no mida los ingresos en salarios mínimos. En cuarto lugar, que esa bancada ponga en la próxima legislatura la ley de competencias y una reforma tributaria territorial que dé a los departamentos una renta ligada a la producción y no al consumo de trago.
Lo más sensato es reconocer que la tercera categoría no es una caída, sino un diagnóstico. En 1991 descentralizamos el voto; en 2001, las responsabilidades. El fisco se quedó en Bogotá. Mientras el gobernador se elija en las urnas y se financie con la cerveza, cada octubre habrá un decreto que nos recuerde la reforma que no hemos querido hacer.
